当随着我国市场经济体系的建立，企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，企业职工退休金不再由国家负担，实行社会统筹，即由个人、企业、国家补贴三方负担。养老金的计发办法实行社会统筹与个人账户相结合的模式，企业职工的养老金由统筹基金中的基础养老金和个人账户养老金组成，职工的退休金多少决定于企业的经济效益和职工的工资水平。在这种情况下，由于不同企业的经济效益不同或者同一企业不同时期经济效益不同，职工养老金水平就会不同。
与此同时，机关事业单位退休制度却没有进行相应的改革，退休金大多仍由国家支付，计发办法也未改变，仍然保持着旱涝保收的局面，退休制度的双轨制由此形成，从而造成广大企业职工反映强烈的退休金水平的巨大差别。
本质问题是企业养老金太低
中国社科院社会政策研究所秘书长、研究员唐钧认为，“双轨制”是一个现象，本质问题是企业职工的退休金太低，不能维持基本生活。虽然现在企业退休职工的养老金平均到了1800元或1900元，但是在中国讲收入平均线，一定要注意，就是其实只有三分之一在平均线以上，而其余的三分之二都在平均线以下。所以，用“一轨制”来解决“双轨制”问题是办不到的。因为养老金的问题既涉及“公平”，又涉及“效率”，以一个制度要同时顾及“公平”和“效率”，是不可能的。所以，一定要用两个制度，即一个是基本养老金，一个是补充养老金；基本养老金讲公平，所有的中国公民都拿同样水平的养老金；补充养老金讲效率，跟工资、跟贡献、跟效率挂钩。
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