二、企业年金制度建设是深化城镇企业职工养老保险制度的主体工程

　　国发[1997]26号文件下发后，为了使新的基本养老金计发办法尽快覆盖办法，全国各地都采取了设置过渡期的办法。在过渡期内，原办法计发基本养老元金的档案工资填充定在当地实行“社会统筹与个人账户相结合”制度之前，然后再与新办法对比，哪种办法主雪的标准高就采用哪种办法。但是这种封定原办法档案工资的做法，实质上等于人为地降低了原办法计发基本养老金的标准，其结果就使得经济发展速度比较慢、新办法不能覆盖原办法地区的“统账结合”制度后退休人员不能享受社会发展的成果，其养老保险待遇停留在封定工资年度的水平。以东北某省为例，该省实行“统账结合”制度时间一般为1996年，因此老办法的档案工资一般都封定在1996年前。一些市地由于经济发展速度较慢，职工社会平均工资较低，至2004年仍有相当一部分企业职工退休时用新办法核定的基本养老金标准不能覆盖用老办法核定的标准。这就意味着这部分职工，即使是在2004年退休，其基本养老金标准也要按已封定的1995年档案工资用老办法进行核定。1995年该省全部在岗职工平均工资为345.4元/月，按当时全国平均75%的替代率计算，1995年城镇企业基本养老金平均为345.4元/月×75%=259.1元/月；2003年该省全部在岗职工平均工资为919.8元/月，按2003年全国平均57%的养老金替代率计算，2003年城镇企业基本养老金平均为919.8元/月×57%=524.3元/月。这样，如果新办法不能覆盖老办法，2004年退休的城镇企业职工基本养老金实际降低了524.3元/月-259.1元/月=265.2元/月。

　　如果建立了企业年金制度，那么这部分差额就可以用企业年金制度所产生的养老金补充上去，从而能够保证养老保险制度改革后的总体养老金水平不降低。因此，城镇企业职工养老保险制度进一步深化改革，一方面要调整和完善基本养老保险制度，另一方面是要通过建立企业年金等补充养老保险制度健全养老保险制度体系，提高退休人员总体养老水平。而企业年金制度作为一项政府主导并给以税收政策优惠的补充养老保险制度，无疑将是城镇企业职工养老保险制度改革的主体工程。

　　三、企业年金制度建设是构建城乡融合的养老保险制度体系的基础工程

　　国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》下发后，有关部门分别对城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、农村社会养老保险制度改革进行了探索。到目前为止，只有城镇企业职工养老保险制度改革取得了较大的进展，并成功地建立起了“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度，确保了基本养老金按时足额发放。但基本养老保险的覆盖范围主要还是国有企业，城镇集体企业、“三资企业”、私营企业、城镇个体劳动者等参保率仍然较低。特别是由于城镇企业职工养老保险制度、农村社会养老保险制度、机关事业单位养老保险制度“三元分立”，且改革进度不一致、基本模式不统一，使得目前部分社会群体养老保险制度缺位，众多的从业人员还游离于养老保险制度体系之外，甚至已经在不同体制内建立起来养老保险关系，要想在同一地区内不同体制间转移，也是相当困难的。在一定程度上可以说，目前我国“三元”分立的养老保险制度格局，已成为城乡从业人员在不同体制间流动及城乡经济体制改革的桎梏。

　　笔者认为，我国城乡养老保险制度改革的本质，都是“从混沌到有序”的过程，除了以上所分析的城镇企业职工养老保障外，在市场经济环境下，机关事业单位养老保障、农村社会养老保险也都应该而且也可以被系统化、有序化为由基本养老保险制度、企业（职业）年金制度、个人储蓄养老保险制度以及商业人寿养老保险制度等制度要素所组成的养老保险制度体系。按照这一思路，城镇企业职工养老保险制度体系、机关事业单位养老保险制度体系，农村社会养老保险制度体系具体构成如下：

　　（一）城镇企业职工养老保险制度体系

　　城镇企业职工养老保险制度体系由以下制度要素组成：

　　1、基本养老保险制度。该制度采取“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制的模式，由国家强制推行，并由国家确保基本养老金按时足额发放。其覆盖范围应该是各类城镇企业职工、城镇个体劳动者、自由职业及灵活就业人员，其中包括在城镇企业就业的农民工。