中国实行的是社会统筹与个人账户“双账户”的养老保险结构。对比世界各国，这一结构可称为独创。目前各国的养老金模式，可分为完全由工作者缴费供养退休者，自身不做积累的现收现付制，以及由个人工作时缴费，支持自身退休后收入的完全积累制。而中国统账结合的设计，创立了独特的部分积累制。在设计者看来，这一安排结合了积累制和现收现付制各自优点。

　　建立个人账户，主要的考虑是通过自身的滚动累积，减轻财政负担，提高制度可持续性。但就在城镇职工养老保险制度推行第二年的1998年，国企改革加速，此后全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金，加之亚洲金融危机爆发，作为缴费主体的企业生存艰难，刚刚建立起来的养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方政府普遍开始挪用养老金个人账户资金当期发放。

　　学界批评，中国养老保险制度设计之初，没有在财政预算中对政府责任作出安排，加之制度设计为挪用个人账户资金留下通道，最终使空账成为隐患，至今未能解决。

　　但在改革亲历者看来，挪用个人账户资金并未被当时的制度所禁止，确保养老金当期发放乃制度运行首要责任，而部分积累制的设计，并不需要个人账户确为一一对应的实账，只要记账额精确，参保人最终支取养老金时，制度可以给付，即可无虞。

　　正因为个人账户资金普遍被挪用为空账，有观点认为，中国养老保险仍为实质上的现收现付制，部分积累未能实现，随着人口老龄化，远期抗风险能力堪忧。2000年，在世界银行〔微博〕专家的建议下，中国决定逐步做实个人账户。此后，“做实个人账户”的大方向，在中央文件中被反复提及。

　　但现实却在另一条轨道上与政策并行。2001年，中央决定在辽宁展开做实个人账户试点，此后13年间，进展殊为有限。其中最大的问题，在于做实账户的资金从何而来。按照安排，做实账户资金由中央和地方财政共同承担，其中地方财政承担主要责任。

　　据知情人士透露，财政部对做实个人账户一直存在疑虑，一方面，填补个人账户需要财政出钱；另一方面，一旦个人账户资金不再被挪用，统筹账户出现的支付缺口也需财政出钱。而更尴尬的是，按照现行制度设计，即使已做实的个人账户资金，也只能以一年期活期利率存在财政专户，白白贬值。

　　自2009年起，辽宁统筹账户再次出现缺口，地方政府无计可施，在努力做实个人账户九年后，再次申请借支个人账户资金用于养老金当期发放。这一波折，被学界认为是做实个人账户改革宣告失败。

　　自1997年至今，基本养老保险全部个人账户记账额本金已超过2万亿元。而做实的部分，只有约3396亿元。最终个人账户是否能够做实，时间需要多长、资金量需要多大，谁来负担，如今都悬而未决。