目前，新农保所能提供的保障水平较低。因此，一方面，要随着经济和社会的发展，适度提高新农保的保障水平；另一方面，要用多层次的养老保障制度体系来保障农村居民养老权益。

　　新农保是农村养老保障体系的重要层次，可以在保障农村居民老年生活方面发挥重要作用，商业保险可以作为我国农村养老保障制度体系的补充层次，此外，还要要发挥家庭养老、土地养老和养老救助的作用，构建农村多层次的养老保障制度体系。

　　二、如何合理界定新农保制度的适用人群与范围

　　《指导意见》所规定的新农保参保范围即适用人群为年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。在制度具体实施过程中，参保范围的设定应该充分考虑到社会保障制度发展的一般规律和我国具体国情。

　　一般来说，有城乡差别的社会保障制度建立和实施过程中，对覆盖范围的规定往往将农、林、牧、渔作为一个部类来考察，这是由它们的性质具有内在一致性决定的。从国际经验看，无论是目前已拥有城乡统一的社会保障制度体系的主要国家，在其制度发展初期实施城乡差别的社会保障制度时对参保范围的设定，还是目前仍然实施城乡差别的社会保障制度的主要国家对制度适用人群的界定，一般都是采取将农、林、牧、渔作为一个整体来实施。

　　可以说，在城乡差别社会保障制度设计和执行中，将农、林、牧、渔作为一个部类整体是合理的选择。

　　《指导意见》中参保范围所规定的农村居民可以看做是从事农业、林业、牧业、渔业的人群集合体。但是，各地在制度的具体实施过程中，一定要根据本地实际情况，充分考虑到上述各类人员的从业特点，在遵循新农保制度本质特征的基础上，适度灵活地推行新农保制度，为有效保障农村居民养老权益奠定基础。

　　另外，还应该注意在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业的人员的新农保制度的合理安排。如最近几年，我国在不同地区采取了退耕还林、退牧还林还草、休渔等积极行动，这使得一些人在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业。

　　在新农保制度的实施过程中，要充分考虑到退耕还林、退牧还林还草、休渔等活动所涉及的农村居民的参保可持续性问题，为此类人员养老权益的保障提供制度支持和财力保障。