2、湖北农村养老保险制度建设存在的问题。一是相关法律制度建设仍不完善。目前，我国还没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规。二是农村养老需求得不到有效满足。目前农村社会养老保险的覆盖面小，保障水平低。三是农民工是否应纳入农村养老保险体系存在争议。随着进城农民工人数的日趋增多，其应纳入城镇养老保险还是应纳入农村养老保险，成为亟待解决的难题。四是农村养老保险基金来源渠道少，缴费率高，收缴难度大。就农民自身来说，农村养老保险是采取自愿的方式而非强制性实施，农民收入来源本来就少，受经济收入因素制约，投保率不尽人意；就地方财政支持而言，农村养老保险目前是以县级为单位进行统筹，而大多数县级地方财政捉襟见肘。这就造成了农村养老保险费率偏高，实际收缴难度大。五是现行农村养老保险制度存在“保富不保穷”和“保小不保老”，这显然与制度设计的初衷相悖。六是农村养老基金在运营和监管制度不完善。目前，在相当部分地区无专门机构负责农村养老保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，一些地区农村养老基金被挤占、挪用或贪污等现象比较严重。

　　（四）湖北农村社会救助制度建设情况和问题

　　1、湖北农村社会救助制度的建设情况。社会救助是劳动者在不能维持最低限度的生活水平时，要求国家和社会按照法定的标准和程序向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助，使之维持基本生活。截止目前，湖北各项主体救助制度基本建立，城乡社会救助体系的框架已经形成，常年生活救助对象达到300万人，在保障城乡特殊困难群众基本生活、维护社会稳定、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。一是农村低保保障规模继续扩大。湖北从2004年开始实施农村特困户救助，由当初的30万人扩大到2006年的110万人。2007年，湖北全面启动农村低保制度，到本年底，全省共核定农村低保对象54万户，124万人，月人均补助水平达到30元。资金筹措由省级财政按人年平 200元标准安排预算，地方财政按每人每年配套40元列入预算，全省筹集落实农村低保资金4.03亿元。二是贫困群众医疗救助制度不断完善。湖北从2003年建立城乡统筹的困难群众大病医疗救助制度，2007年，通过多种渠道已筹集医疗救助资金2.1亿元，确保了医疗救助工作顺利推进。全省对近4万名城乡贫困群众实施大病救助，人平救助资金达到2100元。三是农村五保供养长效机制初步建立。湖北从2003年全面实施农村五保“福星工程”。累计投入福利院建设资金6.72亿元，新、改、扩建农村福利院1300多所，使全省乡镇中心福利院总数达到1620所，资产总值近10亿元。全省纳入供养的五保对象21万人，其中集中供养16万人，集中供养率达73%。2007年，共发放供养资金2.5亿元并将农村五保集中供养和分散供养标准分别由原来每年1200元和800元提高到1500元和1000元；农村福利院公益性经费由县级财政按集中供养对象20元/人月的标准安排，省级财政按集中供养对象10元/人月的标准给予补助。此外，湖北积极做好农村义务教育阶段贫困学生“两免一补”工作，2007年救助对象扩大到151万人，对31万名家庭贫困寄宿生给予了生活费补助。同时，还积极配合做好灾害救助、法律援助等工作，农村社会救助体系建设步伐进一步加快。

　　2、湖北社会救助制度建设过程中存在的问题。一是五保供养资金不足。根据规定，农村税费改革后，农村五保户供养资金主要从农村税费改革转移支付补助资金中支付，不足部分由县、乡（镇）财政解决。因上级转移支付补助资金有限，各县五保供养资金均出现不同程度的缺口。二是五保新村居住率偏低，造成资源浪费。有些五保新村没有专职管理人员对五保户进行日常管理，有些五保新村选址较偏僻，水电问题尚未解决，给五保户日常生活带来极为不便。三是农村大病医疗救助制度仍需完善。存在医疗救助资金落实不到位、救助起付线标准偏高等问题。四是建立农村低保制度面临的困难较多。各地特别是贫困县反映资金安排难度大，低保对象收入调查和核实存在较大困难，低保标准不好把握，乡镇一级目前尚无管理机构，现有人员很难承担起农村低保的管理工作。

　　三、建立健全湖北农村社会保障体系的政策建议

　　从社会保障制度发展实践看，社会保障体系建设是一个渐进的过程。湖北农村社会保障体系应由基本社会保障制度和补充社会保障措施两大子体系构成。前者由政府主导，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和军人保障制度等；后者是在政府支持下由民间及市场来提供，主要包括慈善事业、社区保障、社会互助等，是基本社会保障的有益补充。其基本目标是：到2020年，逐步建立以社会救助、社会保险、社会福利、军人保障等制度为主体，以社会慈善、政策性农业保险、社区保障、社会互助、家庭保障为补充，以财政投入、政策扶持和社区落实为基本保证措施，以物质保障和服务保障为基本供给方式的农村社会保障体系。

　　（一）以农村低保障制度为重点，建立健全农村社会救助制度

　　社会救助是针对无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力者，生活在“贫困线”或最低生活标准以下的家庭或个人，以及遭受自然灾害和不幸事故者等，提供物质帮助和服务的制度安排。

　　1、完善农村低保制度。一是科学制定低保标准。发达国家最低生活保障标准为社会平均收入的50%--60%，发展中国家一般为社会平均收入的25%--35%。国际劳工组织专家建议，在工业国家最低生活标准大体上应相当于制造业工人平均工资的30%，同时，应根据不同人群最低生活需求，适度调整救助标准结构。按照国家确定的全国农村贫困线标准及当前湖北财政承受能力，我们认为较为可行的农村低保标准应为占上年农民人均纯收入28%左右。并随着相关因素的变化而调整。如2007年，湖北农民人均纯收入为3997元，依此计算，2008年，湖北农村低保标准应确定为1119元为宜。二是完善农村低保资金筹集、分配机制。农村低保资金应纳入财政预算，并根据各级财政职能和财力状况，由中央、省、市、县四级财政分担，同时，完善市、县两级农村低保资金投入机制，强化预算约束。三是正确确定农村低保对象及补差金额。一方面，要完善审批程序，在全面调查掌握贫困家庭成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，严格按规定程序确定农村低保家庭及救助金额。另一方面，要结合村务公开、民主管理，搞好“民主选穷”。四是建立农村低保对象分类管理和动态管理制度。

　　2、健全低收入家庭专项救助制度。一是完善医疗救助制度。要发挥新型农合制度第一道防线的作用，多方筹集医疗救助资金，建立多元的筹资渠道，尤其是加大财政对医疗救助的投入。要统筹城乡医疗救助制度建设，实行救助标准一体化。要探索新的医疗救助形式，对患大病、危重病或其他费用较高病种的患者，加强事前或事中救助，以减轻困难群众负担。二是完善农村低收入户住房救助制度。统筹残疾人危房改造、灾民倒房恢复重建、村五保大院建设、扶贫搬迁和解决重点优抚对象住房难等工作，结合新农村建设，建立项目管理制度，提高财政补助标准，加大社会帮扶力度，有计划、有步骤地解决农村低收入户住房难问题。三是全面落实教育救助制度。对低收入家庭子女，在义务教育阶段，免费提供教科书、补助寄宿生活费，在中等、高等教育阶段，减免学费，提供生活补助、助学金等救助。四是向低收入家庭提供获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿的法律援助。

　　（二）加快推进新型农村养老保险制度建设

　　有关研究表明，建立储蓄积累制养老保险制度，并发挥应有的功能，一般需要20到30年时间。湖北应抓住应对人口老龄化高峰前的有限时间，建立以基本养老保险为基础，社区补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险为补充的农村社会养老保障制度。

　　1、自愿参保，合理确定缴费标准和保障水平。规定年龄16-60岁的农村居民均可在当地自愿参加养老保险，重点引导失地农民、外出务工农民参加养老保险。缴费水平决定保障水平。在缴费标准上，按照国际通行的养老保险测算模式，可设立低、中、高3个档次，由参保人根据经济条件、收入水平、健康状况自主选择，并可在批准后调整缴纳档次。保险费缴纳标准应按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准、不高于本县(市)上一年城镇企业退休职工养老金平均水平确定，并根据农村最低生活保障标准和上一年本县(市)城镇企业退休职工养老金平均水平的变化进行调整，原则上将来的保障水平应达到低保标准的120%以上。