在我国，虽然补充养老保险已经破题，但无论是理论上还是实践上，目前都处于起步阶段，因此，有必要加大这方面的研究力度，以促进补充养老保险的健康发展，进而使我国的养老保险制度更趋科学完善。

　　进程及政策缺陷

　　我国的补充养老保险起步于企业，目前也停留于企业范围内。1991年，国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出：“各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险。”1994年7月《劳动法》颁布，第75条规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险”，1995年3月国务院又发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，其中规定：“国家在建立基本养老保险，保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家政策指导下，根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构”。1997年7月国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》又一次提出，“为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用”。

　　为了指导企业建立补充养老保险，原国家劳动部于1995年12月印发了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，规定了企业补充养老保险制度的参保范围、筹资方式、支付办法等。

　　应该讲，从政策的层面上看，规定是比较详尽的。再从实践的层面看，企业补充养老保险试点的起步也是比较早的。截至1999年底，参加基本养老保险的职工人数9502万人，而参加补充养老保险的仅为400多万人，不足前者的5%；基本养老保险累计结余727亿元，而补充养老保险累计结余仅20多亿元，不足前者的2%，相当于基本养老当期结余的一半。

　　十几年来，基本养老保险改革取得了很大成绩，补充养老保险进展却极为缓慢。我认为造成这种现状的原因，除了认识问题和宣传发动问题等之外，从政策设计的角度看，有以下三点值得注意。

　　首先是政策主体性质模糊，造成了理解的偏差。在有关政策中，对政策表述的主体——补充养老保险的性质一直没有予以充分说明。补充养老保险究竟是属于社会保险还是商业保险，是企业应有的行为还是可有可无。是职工应有的权益还是额外的福利。这些问题都没有得到有关部门的准确界定，以致在对于有关政策的理解上出现偏差，多数人不是把补充养老保险理解为应有的必要性补充，而认为是自愿性的非必要补充，理解性偏差造成了行动的迟缓。

　　其次是政策规定弹性过大，增加了操作的难度。在制定政策过程中，为了使政策具有广泛的适应性，应该留有一定的弹性空间，但是弹性过大，会使实际操作者感到无所适从。政策制定的出发点是为方便基层，由企业自主选择，但作为企业的经营者，目前很难从中比较出长短优劣，多数采取等待观望的态度，使补充养老保险长期搁置。