“老有所养”是和谐

　　社会的重要目标。十七大提出要建立以社会保险为基础、基本养老为重点、商业保险为补充的社会养老保障体系。尽管以基本养老保险、企业年金、商业养老保险为组成部分的养老保障体系框架逐步形成，但是各部分定位不准，各自功能发挥不好。需要从明确定位、理顺关系、政策支持、加强监管等方面加以改进。

　　一、基本养老保险定位：扩面和降低标准

　　只有明确基本养老保险定位和保障范围，补充养老保险才具有发展空间。人人享有基本养老保险，是公共服务均等化的内容。它是政府的基本责任。基本养老保险覆盖面要广，但为了减轻财政压力和企业、个人负担，其标准要适度。我国基本养老保险却与此背道而驰，存在覆盖面小、标准过高问题。享有基本养老保险具有严格的户籍和职工身份的限制。截至2006年底，参加城镇基本养老保险人数1．88亿人，约占城镇人口总数的33．42％。

　　此外，近2亿农民工以及广大农民几乎都没有基本养老保险。基本养老保险是过去城镇养老福利办法的变种，其保障水平较高。为了维持现收现付制度的持续，政府试图不断扩大保险覆盖面，力争征缴足够的社保基金。但是过高的社会保险费率把很多企业和职工排挤在基本养老保险之外。一些城市社会保险费超过了职工工资的25％，远高于发达国家的一般水平。

　　二、企业年金与商业养老保险的定位和衔接

　　商业养老保险包括团体和个人商业养老保险，它们和企业年金都是基本养老保险的补充部分。他们对基本养老保险补充分为两种作用方式：一是在基本养老保险的基础上，提高养老保障水平；二是扩大养老保险的覆盖面。在我国80％的人没有基本养老保险的国情下，第二种方式更为迫切，社会效益更大。

　　截至2006年底，中国有2．4万多家企业建立了企业年金，年金规模910亿元，受惠员工964万人。建立企业年金主要是垄断性行业和高盈利性国企。它被媒体称之为“豪门盛宴”，一点也不为过。2006年团体养老保险保费389亿元。团体养老保险也有这个问题。他们更多是国有垄断企业为职工谋福利，甚至为少数人谋私利的手段，对基本养老保险是“锦上添花”，而不是“雪中送炭”。在目前制度安排下，即使补充养老保险快速发展，对基本养老保险的补充作用也微乎其微。

　　中国有230万家中小企业，占就业人口的75％，但建立企业年金的不到100家。个人商业养老保险对扩大养老保险覆盖面有所帮助。但是2006年的个人养老金保费收入237亿元，规模非常小。对于在中小企业、民营经济组织就业的劳动力、自由创业者、农民工没有基本养老保险，更没有补充养老保险。如何为他们提供养老保障是补充养老保险的重点。为此，需要对养老保险各组成部分进行更准确的定位。

　　三、政策调整

　　政策调整的重点是筹集基本养老保险基金和促进补充养老保险的健康发展。

　　一是基本养老保险基金的筹集和管理。

　　把基本养老保险费率降至总工资8％－10％，不足部分由财政资金补贴。这是可行的。因为取消了个人账户缴费。在目前企业税负较高而财政社保支出比重偏低的情况下，财政负担2％－4％缴费率是可行的。企业缴费由企业和职工负担，但全部记入个人账户。自由职业者由个人申报。只要缴费超过20年就可领取城镇居民基本养老金。对于跨省就业农民工和镇的劳动力，把个人账户基金从外省转回本省，在本省领取基本养老金。农民按照当地农民年均收入5％缴纳，但由各级地方政府负担，从每年财政预算列支，直接转移给省级基本养老保险基金账户。中央财政根据各省人均财政收入占比与人均收入水平占比之差给予转移支付，确保各省基本养老保险基金收支平衡。要加快把社会保险费改为社会保障税，由税务机关征收。

　　二是统一企业年金、团体商业养老保险和个人商业养老保险的税收优惠政策。

　　目前各地对建立企业年金有一定税收优惠，允许企业缴费在其工资总额4％内在税前扣除。部分地区对团体养老保险也有税收优惠。个人购买的商业养老保险，在领取养老金时无需缴纳个人所得税。要把三者税收优惠统一起来。建议采用ＥＥＴ模式，即在购买环节、投资环节给予优惠，在领取环节征税。对于没有参加企业年金的劳动者，购买个人商业养老保险缴费在工资10％之内在税前扣除；对于参加企业年金或者团体养老保险的劳动者，购买个人商业养老保险的，两者享受税收优惠的比例不超过10％。

　　三是优化政府部门分工和加强监管。

　　部门分工既要考虑效率，又要考虑监督和制衡。把基本养老保险发展规划权和部分监督权交给中央和省级劳动和社会保障部门。基本养老保险的资金运用和补充养老保险的监督权交给金融监管部门。在劳动和保障部门或者财政部门下设立省级基本养老保险基金管理部门，充当省级基本养老保险基金的委托人。基金养老基金所有者缺位，应按照目前企业年金模式管理，从制度上防范风险。对于补充养老保险，所有者相对到位，商业养老保险部分风险可转移给保险公司，因此可以更充分发挥市场机制的作用。