制度碎片化和未来支付风险是中国社会保障制度最重要的两大弊端，统筹层次低导致流动人员利益受损更是一个软肋。

　　昨日国务院批转的《社会保障“十二五”规划纲要》（下称《纲要》）直指弊端，提出要增强制度公平性、适应人员流动性、保证未来可持续性。

　　提高统筹层次

　　《纲要》由人力资源社会保障部、发改委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会联合制定。一万多字的《纲要》全文没有回避中国社会保障面临的严峻形势，并特别指出三大问题：

　　一是城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出，尤其是广大农村地区社会保障发展严重滞后；二是养老保险个人账户大部分空账运行，社会保障长期资金平衡和基金保值增值压力加大；三是社会保险统筹层次低，管理服务体系不健全。

　　这三个问题正是群众反映最强烈的部分。目前中国社保制度碎片化严重，以养老保险为例，农民、企业职工、城镇居民、公务员、事业单位人员各有不同的养老保险制度，养老金的水平更是差异巨大。而最近传出的养老金缺口高达十几万亿元的消息更让不少人为将来能否享受到养老金捏上一把汗。

　　《纲要》强调，“十二五”期间的社保建设将充分发挥社会保障再分配的调节功能，把人人享有基本社会保障作为优先目标，协调平衡各项社会保障制度的待遇水平，逐步缩小相关群体的保障水平差距。

　　过去两年，多个民主党派在两会中提议要统筹城乡社保制度。此次《纲要》提出，要以农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体为重点，促进城乡统筹，更好地适应流动性要求。同时，逐步提高各项社会保险统筹层次，全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。新农保将实现省级管理。“十二五”期间，还将全面实现医疗、工伤、失业、生育保险地（市）级统筹，逐步建立省级基金调剂制度，积极推进省级统筹。

　　医保将可异地累计合并计算

　　长期困扰流动人员的社保关系转移接续难问题可望在十二五期间得到解决。根据《纲要》，未来将以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。

　　过去由于医保普遍统筹层次低，医疗保险政策各不相同，定点医疗机构难以对接，形成各地医保“地方割据”的局面。如果实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算，流动人员头疼的“有医保难享受”等问题将可能缓解。

　　2010年1月1日，我国开始正式施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。但据记者了解，由于养老金统筹层次较低，办法的实施情况并不乐观。