政策背景：改革应加大步伐提高保障水平
养老金"双轨制"形成由来已久。上世纪90年代，我国引入养老保险制度，最终企业纳入社会保障体系，形成"统账结合"的养老保险格局。而机关和事业单位未纳入社保体系，退休金仍由国家财政统一发放，养老金的"双轨制"自此发轫。随着经济社会的发展，"双轨制"的问题越来越突出，改革势在必行。
2008年2月29日，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）进行试点。五年过去，五大试点省市改革并无实质进展，几近原地踏步。
2011年两会《政府工作报告》中提出，要积极推进机关和事业单位养老保险制度改革，人保部也作出回应，表示将促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革。当年，人社部出台《事业单位职业年金试行办法》，明确了职业年金协商方式、个人缴费比例、领取条件、基金管理等内容。
2011年12月中央经济工作会议指出，要完善社会保障体系，扩大养老等各类社会保险覆盖范围，提高统筹层次和保障水平，落实好各项保障措施和救助机制。
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