南都：我们也看到，全国31个省市区的养老金收支情况不一，有的结余500多亿，有的却存在很大缺口。

　　郑秉文：原因有很多，首先，各地历史欠账不同，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业和集体所有制企业比重较高，他们成为制度建立之初的主体。还有就是各地制度赡养率不同，凡是收不抵支的省份，基本是制度赡养率较高的省份，这里面有各省份人口年龄结构的差异问题。

　　还有一个原因就是劳动力跨区域流动，对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率，但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。

　　事实上，养老金的统筹层次低是问题的根源之一。就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一没有实现全国统筹的制度。第一，它导致制度地区间不公平，有的地区制度收入状况较好，养老基金储备情况较好，有的地区则相反。第二，便携性不好，导致不同地区跨地区转移很困难，为劳动力跨省自由流动带来阻力。第三，为财务可持续性带来困难。

　　个人账户空账，不影响当期养老金实际支付行为

　　南都：《中国养老金发展报告2012》称，城镇基本养老保险个人账户“空账”额首次突破两万亿元，这意味着什么？

　　郑秉文：我国实行“统账结合制”的养老制度，也就是社会统筹和个人账户相结合，社会统筹部分用于支付已经退休的参保人员，个人账户用于个人积累，退休时再开始支付，这是制度设计。

　　但是，由于转型成本没有解决，个人账户中的资金只能被拿去用于支付已退休人员的养老金，个人账户就变成空账了。2011年年底，个人账户记账额是2.5万亿元，但做实的资金只有2703亿元，空账额是2.22万亿元，首次超过两万亿大关。

　　我国建立该制度的时候，正在进行国企改革，亟须建立一个社会保险制度，替代企业保险制度。对于那些退休人员，由于制度转型的原因不发给他们养老金是不行的，于是国家建立了“部分积累制”，参保人自己积累一点(个人账户)，拿出一部分来养上一代人。

　　南都：这个空账要不要，以及如何做实呢？

　　郑秉文：这么多年我们没有想办法解决这个问题，对我们学者来讲，这个叫转型成本。解决它有这么几个办法，一个是财政转移支付，一个是进行国有资产的私有化，再一个是发行认购券，等于是向参保人借钱。在国际上三种办法都有国家在用。中国哪个办法都没有大规模使用，目前只是用转移支付的办法，一点一点地逐步进行做实账户的试点，已经试点12年了，做实账户2703亿元了，差距还非常巨大。