在县和县以上层级的，社会救助、公共服务和社会保险等事务由不同的部门分管。针对低保和低保边缘家庭的多种政策待遇的协调，通过部门之间的信息共享、延伸到乡镇和村庄的金融服务，以及计算机网络的建设得以实现。民政部门在审批低保和低保边缘人员名单之后，将批准的个人及其家庭信息，传送至财政、教育、医疗、就业和社会保险等部门。各部门为低保和低保边缘人员提供的优惠待遇，都根据同一名单分配。凡涉及现金往来的业务，均借助银行服务。例如，补助金的发放，全部通过银行转账，按月拨付到低保和低保边缘人员的账户上。这样，既方便受援家庭，又便于财务监督。

　　还需要指出的是，上述发达地区的制度安排，瞄准的只是拥有当地户籍的人口。非本地户籍的就业者及其家庭（例如农民工），尚未享有与迁入地户籍人口同等的公共服务和社会保障。这种社会现象，是当前城市化进程中亟待解决的问题。

　　低保、民间救助和扶贫项目的衔接：贫困地区面临的挑战

　　2007年，农村低保制度从发达地区推广到全国。迄今，这一制度的实行在部贫困地区依然困难重重。其中，最主要的问题是贫困人口规模大，但地方财力薄弱。尽管有中央的专项资金支持，可还是有相当一部分贫困人口未被低保项目覆盖。而且，低保待遇微薄，对于改善低保人口的和发展状况，作用极为有限。

　　首先，地方财政能力成为低保对象认定数量的前提。省根据可用资金的数量，先确定可救助的低保人口占农村总人口的比重（简称：低保比率），然后根据省辖行政区的经济发展水平，将这一指标值分解给不同行政区。这些指标值经过县和乡镇再分解，最终折算成名额下达到村。在这种情况下，低保覆盖面在很大程度上取决于地方的财政资源配置，而非低保线之下的人口规模。例如，2007年，青海省确定的农村低保比率为6%~7%。果洛州地处海拔4200米以上的高原，贫困发生率高达12.5%，获得批准的低保比率为10%。

　　其次，在低保名额既定的条件下，村委会通常根据村民的家庭财产和劳动力状况，将贫困家庭排队，从中选出最贫困的家庭。然后，将这些家庭中的大病患者、残疾人或老年人，列入低保名单予以公示。这种做法，明显地修正了的程序，但得到了村民的。原因在于，规则中的低保标准，着眼于特定时点的人均收入。村民对贫困户及其贫困程度的认定，则基于对特定农户在较长时段内的收入创造能力的判断。进一步讲，对于村委会而言，通过家计调查来计算农户收入，组织成本较高。借助“熟人社会”的优势，采用参与式的评估方式，无疑是一个具有社会经济合的选择。在贫困户数量超过低保名额的情况下，村委会偏好认定身处困境的“低保个人”而非“低保户”，实际上是以降低待遇的方式，扩大村庄内部的低保覆盖面。这恰好符合农村基层社会平均分配共有资源的传统，因而很容易得到村民认同。

　　中国的扶贫政策素来强调，通过发展来消除贫困。在重点贫困县，中央拨付的专项扶贫资金，便是县每年都可用于投资的一笔数量较大的资源。因此，中国在把低保制度推向全国农村的过程中，尝试在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接。2008和2010年，在国务院发布的试点工作文件中，都清楚地划分了低保和扶贫政策的目标人群。其中，将扶贫对象定义为：“家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。”问题是，由于扶贫项目的地区瞄准机制并无实质性改变，分管不同项目的部门也未使用同一信息平台，这两类项目的衔接尚未实现。无论是有劳动能力的低保金领取者，还是退出低保的贫困户，都没有得到期望的扶贫项目支持。

　　儿童医疗保险有哪些借鉴发达地区的政策协调经验，以下途径在贫困地区也可试行：第一，着眼于消除和预防贫困，将极端贫困、一般贫困和贫困边缘群体，作为连接各类公共支持项目的“轴心”。

　　第二，建立信息分享制度。在发达省份，民政系统的贫困家庭和个人数据库，为所有的部门和公共服务机构提供了信息平台。在此基础上，各机构之间进行数据互换和信息交流。这样做，明显地有利于节约组织成本，强化扶贫力度。在贫困地区，已有的贫困户数据库，即可作为信息平台的建设基础。

　　第三，将现有的扶贫项目延伸到户。极端贫困家庭和个人在获得道、电力、电信、饮水、住房、卫生设备、教育、医疗、技术推广、金融和信息服务等方面的困难，使他们缺少参与社会经济发展的能力。以往，在上述所有领域都设有扶贫项目，但却极少瞄准到住户和个人。即使是针对住户的项目，采用的投资方式多半也是公共资金与住户资金相匹配。那些拿不出匹配资金的极端贫困户，往往被排除在外。这些问题，在低保制度实施中却未见发生。因此，改善扶贫项目的社会效益，并将扶贫项目与低保制度相衔接的关键，在于改变扶贫项目的瞄准机制和投资方式。

　　第四，拓展扶贫政策的干预领域。目前，低保制度限于维持极端贫困群体的。扶贫政策中的食品保障目标，强调的是免除贫困人口的饥饿。为了切断贫困的代际传递，需要从孕产妇和儿童的营养干预着手。一些民间组织在儿童营养干预方面，已经取得了良好的。若要将这些经验推广到所有贫困地区，还需要设立长期干预项目。

　　第五，增加项目管理经费。近年来，中央推行了一系列新增的社会救助、社会保险、公共服务和扶贫项目。为此，对贫困县下拨了相应的项目经费。可是，这些专项财政转移资金中多半不包括管理费用，例如，数据信息系统的建设和。贫困县的财政入不敷出，为了维持项目运转，执行机构或是挪用其它用途的资金，或是将免费项目转为收费服务。此外，采用粗放管理方式以降低项目成本，也是常见的做法。发达地区的成功经验显示，针对极端贫困家庭和个人特有的困难实施援助，恰恰需要精细管理。因此，为了提高援助效率，由上级向贫困县拨付项目管理经费，已是势在必行。

　　小结

　　中国在社会经济转型的过程中，逐渐形成了农村社会体系。与此相关的政策强调的是：①保障贫困群体；②降低致贫风险；③帮助有劳动能力者发挥自身潜力，赢得发展机会和彻底摆脱贫穷。

　　在发达地区，以低保制度为轴心的社会救助、社会保险和公共服务供给，有效地缓解了极端贫困群体的困境。与此相联系，贫困和贫困边缘家庭的儿童，得到了教育和健康保障；有劳动能力的家庭，获得了免费的技术培训和就业支持。这些综合性的政策干预措施和密集的社会投资项目，有助于受援家庭突破贫困陷阱和切断贫困的代际传递。在这里，良好的瞄准机制和精细的项目管理，是干预措施取得显著成效的保障。值得注意的是，农民工及其家庭尚未得到与当地户籍人口同等的政策待遇。

　　在贫困地区，应对极端贫困和边缘化的难题主要在于：第一，极端贫困人口的规模较大，但当地的可用财政资源极为有限。以至于综合性的贫困干预措施虽已采用，干预力度却不够强。第二，低保和扶贫项目的衔接提上了日程，只是这一政策目标尚未实现。原因是，两类项目的分管机构协调不足，项目瞄准机制各异，信息平台不一。第三，从两类项目对目标群体的覆盖状况来看，覆盖不足和福利泄漏现象并存。

　　因此，当前和今后，在中国消除极端贫困的一个关键，还是增强贫困地区的减贫行动有效性。首先，增加中央向贫困地区低保项目的拨款，以使所有的极端贫困家庭和个人获得保障。其次，在对极端贫困群体的经济风险实施综合干预措施的同时，和还需采取消除社会的公共行动。这未必在短期内引起贫困发生率的变化，但却是消除贫穷和促进包容性发展所必需的步骤。为此，有必要对考核指标作相应调整。从过分关注贫困发生率的变化，转向着重观察贫困人口受益于干预政策的程度。